Debate

¿Ha llegado la hora de un Impuesto Tobin?

Algunos argumentos políticos y prácticos

OXFAM GB. Mayo 1999 Trad. Carlos Canitrot Revilla et Pablo Marco (Revisión final: Fanny Rubio Lorza)

Este documento de debate fue escrito para Oxfam GB por Heinz Stecher con contribuciones de Michael Bailey. El texto no representa necesariamente las opiniones de GB. Se agradecerán los comentarios de los lectores. Para mayor información o “feedback”, contacten con Jenny Kimmis, Oxfam GB Departamento de Política (+44 1865 312212 o jkimmis@oxfam.org.uk). Oxfam GB es miembro de Oxfam Internacional.

Sumario

Este documento pretende estimular el debate sobre el Impuesto Tobin y similares. Por un lado, el texto provee informaciones sobre el aspecto monetario de la inestabilidad financiera internacional y considera los argumentos respecto a un impuesto global sobre las transacciones de divisas. Por otro, analiza el valor potencial del impuesto, explora la posibilidad de su avance político futuro y concluye con comentarios sobre perspectivas de una campaña de viabilización del mismo.

¿Por qué un Impuesto sobre Transacciones de Moneda?

James Tobin, economista americano, realizó su propuesta de establecer un impuesto a las transacciones de divisas en 1978. El impuesto se diseñó para frenar la especulación responsable de grandes fluctuaciones en los tipos de cambio y de graves daños a las economías. En los años noventa, dos hechos adicionales agudizaron el interés sobre la propuesta de Tobin y sus variantes. Primero, el elevado crecimiento de las transacciones en moneda extranjera equivalente a más de 1.8 billones de dólares diarios, y el correspondiente incremento de la inestabilidad monetaria y crisis financieras relacionadas. En segundo lugar, como el impuesto podría generar sumas substanciales, la idea llamó la atención de los interesados en financiar el desarrollo – una preocupación acentuada por los retos fiscales afrontados por el Estado, así como por la creciente necesidad de una cooperación internacional sobre problemas de pobreza, medio ambiente y seguridad. Así mismo, algunos argumentan que el impuesto podría ayudar a la financiación de las instituciones de las Naciones Unidas y de Bretton Woods. De todas formas, surge la disyuntiva entre los objetivos de estabilizar y de generar ingresos – entre mayor la efectividad del impuesto deteniendo la especulación, menor es el ingreso generado. Sin embargo, incluso ante una reducción radical del intercambio de divisas, el ingreso continuaría siendo significativo.

¿El impuesto puede funcionar?

El impuesto es esencialmente una muy reducida imposición del 0.1-0.5% sobre todas las negociaciones del mercado de cambios. Cuanto mayor la frecuencia de las transacciones, mayor la recaudación efectiva. Esto reduce las transacciones a corto plazo, sin inhibir al comercio internacional, flujos de capitales a largo plazo o ajustes en los tipos de cambio, consecuencia de la dinámica de la economía real. Los defensores del impuesto afirman que su aplicación ayudará a evitar las crisis que han afectado tanto a países industrializados como en vías de desarrollo, particularmente los últimos con graves consecuencias sociales. Destacan así mismo, que el impuesto estimulará la inversión productiva y por consiguiente el crecimiento.

Las voces críticas sostienen por un lado, que su aplicación será complicada y que el impuesto no detendrá los ataques contra monedas claramente sobrevaluadas, como ocurrió recientemente en Rusia y en Brasil. Por otra parte, consideran muy difícil alcanzar un consenso acerca de la distribución de los ingresos. En este sentido, los países centros del mercado de divisas pretenderían quedarse con la recaudación, en detrimento de promover el desarrollo. En la misma forma, los principales países industriales no desearían perder el control financiero de las organizaciones multilaterales como el FMI, y particularmente los EEUU, se opondrían a propuestas dirigidas a incrementar la financiación de las actuales organizaciones de la ONU.

Los economistas están divididos con relación a la efectividad de un impuesto sobre las transacciones en el mercado de cambios cuando se refiere a la reducción de su inestabilidad sistémica. Se opina que calmaría a los mercados, pero como el dinero especulativo sólo es parte del problema en la crisis de los años noventa, el efecto beneficioso del impuesto por si sólo no debería sobrevaluarse. Para conseguir una mayor estabilidad en el mercado de divisas se requieren también cambios en las políticas que provocan una sobrevaluación de la moneda. Esto significa en primer lugar, la definición de medidas de control y reguladoras, tanto en países exportadores como importadores de capital; así mismo, son necesarios cambios en el papel de las instituciones financieras internacionales. Es innegable que existen problemas en la aplicación del impuesto, pero no son irresolubles. La mayor parte del comercio de divisas tiene lugar en un puñado de centros, las instituciones financieras están actualmente relativamente bien reguladas y los paraísos fiscales pueden ser controlados. Las autoridades tributarias están acostumbradas a manejar innovaciones financieras, dirigidas a la evasión fiscal.

Viabilidad política

A pesar de que las últimas crisis han abierto el debate sobre reformas en el sector financiero y los agentes políticos están ansiosos de ideas, la posibilidad de instaurar un impuesto sobre las transacciones de divisas no se contempla en la agenda oficial. Esto debido a que el miedo ante futuras crisis ha disminuido, sobre todo en los EEUU, aunque continúa la preocupación entre los gobiernos y sectores de negocios en Europa y Japón. Sin embargo, si los EUU entran en aguas turbulentas, el escenario político podría transformarse significativamente.

En realidad, cualquier propuesta sobre la distribución de los ingresos del impuesto es susceptible de contar con la oposición de alguna de las partes, aspecto que levanta la cuestión sobre la disyuntiva política entre los dos objetivos del impuesto. La alternativa políticamente más viable permitiría a los gobiernos quedarse con la mayor parte de la recaudación, cediendo una pequeña parte a organizaciones multilaterales y a otras “buenas causas”. En otras palabras, si se quiere que el impuesto sea aprobado por su efecto estabilizador, es necesario comprometer hasta cierto punto el objetivo de la financiación del desarrollo. Y esto fundamentalmente porque independiente de cuestiones relacionadas con la eficacia del impuesto y la financiación de organizaciones internacionales, en la época actual observamos poca voluntad política entre los países industrializados de incrementar los gastos de ayuda al desarrollo, con o sin el Impuesto Tobin.

Entre las fuerzas potencialmente favorables al Impuesto Tobin se incluyen las organizaciones de las Naciones Unidas, especialmente por el posible incremento de sus ingresos, como aquellos países en desarrollo que sufren la volatilidad de sus capitales y están ávidos de incrementar los recursos en el área del desarrollo. Finalmente, se incluyen aquellos que esperan ellos mismos asumir un papel clave en la recolección de los beneficios del impuesto. Los países industrializados más iluminados podrían identificarse con el proyecto, incluyendo los países escandinavos, recientemente afectados por problemas cambiarios.

En 1998, diversas iniciativas provenientes de ONG’s y redes sobre el Impuesto Tobin emergieron tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo. Si consideramos las diversas actividades que están siendo realizadas por ONG’s, iglesias y sindicatos sobre cuestiones financieras internacionales, son muchos los esfuerzos que pueden incorporarse al trabajo relacionado con la imposición monetaria. En el caso de las organizaciones de iglesias, está surgiendo un mayor compromiso, a partir del importante papel que ellas tienen dentro de la campaña del Jubileo. En cuanto al parlamento canadiense votó recientemente a favor del impuesto, debido fundamentalmente a la presión pública existente.

El concepto de un impuesto sobre transacciones de divisas llega fácilmente al público, aunque el propio nombre “Impuesto Tobin” tal vez no sea de grande ayuda para el “lobbying” es una ventaja en la realización de una campaña pública. Si muchos países desarrollados incluyendo el Reino Unido, han sufrido hace poco la experiencia de la inestabilidad monetaria y los efectos de la especulación, esto ayuda a sus ciudadanos a darse cuenta de que son parte del problema y de que necesitan entender la dimensión del mismo. El éxito de las campañas de condonación/aligeramiento de la deuda, muestra que las cuestiones financieras pueden movilizar al público y pueden ofrecer un marco de referencia para abordar otros temas como el Impuesto Tobin. El hecho notable de que en el año 1998, el 32% de las transacciones de divisas fueron negociadas en Londres, puede ser también utilizado dentro de las campañas.

Implicaciones para la campaña

Una campaña debería incluir la propuesta del Impuesto Tobin dentro de un marco de recomendaciones sobre reformas políticas e institucionales. Desde nuestro punto de vista, el impuesto no representa la panacea de la estabilización, pero la propuesta adquiere atención particular, cuando se integra a su función estabilizadora , la de generar ingresos. Sin embargo, las iniciativas sobre la distribución de los ingresos, deben ser poco controvertidas si la idea pretende ser políticamente viable. También deberíamos considerar y promover otros impuestos internacionales sobre movimientos de capital y empresas, para financiar mecanismos de desarrollo económico y social.

Incluso si una propuesta de tipo Tobin no prospera en un futuro próximo, la campaña puede ser beneficiosa en el sentido de que puede poner en guardia a los políticos y a la opinión pública acerca de las cuestiones financieras internacionales y acentúa la necesidad de respuestas políticas internacionalmente coordinadas. La idea del impuesto y de una regulación global realmente tiene futuro. La generación de fondos para el desarrollo y protección del medio ambiente es una propuesta atractiva. Incluso si fracasa por la realidad del poder político, significaría un gran paso adelante, por su orientación hacia la cooperación intergubernamental y el fortalecimiento del concepto de ciudadanía universal. De todas formas, si sólo se obtiene un pequeño progreso a corto plazo, hay que valorizar los beneficios de la concienciación sobre esta idea, cuyo tiempo tal vez está todavía por llegar.

¿Ha llegado la hora de un Impuesto Tobin?

Algunos argumentos políticos y prácticos

1. Introducción

Para los partidarios del Impuesto Tobin, han llegado recientemente buenas noticias. En el mes de marzo, el Parlamento Canadiense aprobó una moción sobre el impuesto, el cual según Maude Barlow, presidenta del Consejo Canadiense, “ofrece una oportunidad crítica (...) para reclamar parte de la soberanía perdida, consecuencia de la globalización económica." La moción podría ser un nuevo paso adelante para incorporar la propuesta del Impuesto Tobin a la agenda internacional, dando “el gobierno un fuerte mandato para ir al G8 y a otros foros internacionales para promover un impuesto sobre la especulación monetaria internacional como componente clave de la ‘nueva arquitectura financiera internacional’,” escribe la ONG canadiense, Iniciativa Halifax. No obstante, las instituciones financieras internacionales y la mayor parte de los gobiernos miembros del G7 permanecen escépticos sobre la necesidad de un impuesto semejante y argumentan que aun en el caso de que fuese deseable, son muchos los problemas políticos y prácticos que supone su implementación. Quién tiene razón sobre el impuesto? Este documento proporciona análisis sobre los aspectos monetarios de la inestabilidad financiera y ofrece argumentos sobre la aplicación de un impuesto global a las transacciones de divisas. Así mismo, explora el valor potencial del impuesto y comenta las posibilidades de avance político de la propuesta.

James Tobin, ganador del Premio Nobel de Economía, elaboró su propuesta de establecer un impuesto a las transacciones de divisas en 1978. El impuesto fue diseñado como un freno a la especulación que provoca agudas fluctuaciones en los tipos de cambio y serios daños a las economías. La idea no fue acogida con entusiasmo, pues era un periodo de optimismo y confianza en los tipos de cambio flexibles. Al irrumpir en los años siguientes diversas crisis cambiarias, renació la propuesta del impuesto para reducir la volatilidad en el mercado de divisas.[1]

En los años noventa, dos hechos adicionales agudizaron el interés sobre la idea de Tobin y sus variantes. En primer lugar, el inmenso crecimiento del mercado de divisas, el cual llegaba a unos 1.8 billones de dólares diarios (BIS, 1998) y el correspondiente incremento de la inestabilidad monetaria, como la crisis de 1992 en el Sistema Monetario Europeo y la del 1994 en Méjico. El Partido Verde Alemán, propuso una moción parlamentaria en 1998, argumentando que entre 1975 y 1994 las transacciones en el mercado de divisas se habían multiplicado por 80, mientras el comercio mundial lo había hecho solamente por 2,5.

Recuadro 1: Extraño nuevo mundo

El pensar en impuestos sobre transacciones de monedas extranjeras y capitales significa explorar un mundo nuevo y extraño. “En horas pico, las oficinas de negocios de intercambio de divisas parecen un manicomio. Ejecutivos en mangas de camisa observan las pantallas de los computadores, hablan simultáneamente en varios teléfonos y gritan a sus colegas. Ellos hablan en minutos con los centros clave – Londres, Nueva York, París, Zurich, Francfort. Las frases son concisas y misteriosas - ‘Qué es cable?’; ‘50/60’; ‘Mío!’; ‘Tuyo!’; ‘Cable 70/80 – dame cinco, toma tres’; ‘Coge el marcodólar, Químico Hong Kong’; ‘tomex’; ‘Qué es París?’ El mercado de divisas es internacional, abre las 24 horas del día, ajusta los precios continuamente y negocia inmensas cantidades. ‘Cinco’ significa siempre cinco millones tanto de dólares, yenes o marcos alemanes. ‘Yardas’ son mil millones.” (Valdez 1997: 137).

En segundo lugar, como el impuesto podría generar sumas sustanciales, la idea ha llamado la atención de aquellos preocupados por la financiación pública del desarrollo – una preocupación acentuada por los retos fiscales de los Estados así como por la creciente necesidad de una cooperación internacional en la solución de problemas relacionados con el medio ambiente, la pobreza, la paz y la seguridad (cf. ul Haq/Kaul/Grunberg 1996: 2). En función de la formula adoptada, el Impuesto Tobin podría generar entre 150 y 300 mil millones de dólares anuales. La ONU y el Banco Mundial estimaron en 1997 que el costo de erradicar las peores formas de pobreza y de proveer una básica protección medioambiental rondaría los 225 mil millones al año (cf. Halifax 1998).

2. ¿Cuáles son los beneficios económicos del impuesto?

De acuerdo con sus defensores, un impuesto sobre las transacciones de divisas sería un elemento estratégico de la gestión financiera global, pues podría:

• Reducir los flujos de divisas y capitales de corto plazo y especulativos.

• Estimular la autonomía de la política nacional.

• Restablecer la capacidad impositiva de los estados-nación, afectada por la internacionalización de los mercados.

El impuesto es una fórmula para reducir los flujos desestabilizadores, atractivamente simple. Su base tributaria consiste en transacciones de muy corto plazo, de doble dirección especulativa y de arbitraje financiero en el mercado interbancario. A mayor frecuencia de las transacciones, mayor carga supone el impuesto. Así, se pretende desincentivar las transacciones a corto plazo sin perjudicar el comercio internacional, los flujos de capital a largo plazo, ni los ajustes en el valor de las monedas, consecuencia de cambios en la economía real. El gravamen sobre los “negocios normales” no sería significativo, gracias al reducido tipo impositivo del 0.1-0.5% (en función del propósito específico). De acuerdo con los cálculos de los Verdes Alemanes, asumiendo un tipo del 0.2%, un especulador que trabaje con base en movimientos diarios se enfrentará a un gravamen del 48% anual; un inversor con un horizonte temporal semanal pagará un 10%, y si ampliamos el plazo a un horizonte mensual la carga representaría solamente el 2.4 %.[2] Como el 40% de las transacciones de divisas tiene un horizonte temporal de menos de dos días, y el 80% no alcanza la semana, el impuesto tendría un efecto calmante.

El impuesto apunta al centro de la inestabilidad financiera contemporánea: los mercados de divisas post-Bretton Woods. El paso a tipos de cambio flexibles, la desregulación de los mercados financieros y de divisas y la introducción de nuevas tecnologías han causado una enorme expansión de los mercados de divisas. Tipos de cambio inestables ofrecen amplias oportunidades para el ávido especulador en los mercados al contado y de opciones, así como en los mercados de arbitraje de interés correlacionados (explicaciones en el Recuadro 4). Los intentos unilaterales de los países para ganar estabilidad en sus tipos de cambio a través de vinculaciones y anclajes (normalmente con el dólar) conllevan unos costos crecientes: es necesario acumular y mantener ingentes reservas internacionales para intervenir en el mercado de divisas y contar con unos tipos de interés local extremadamente elevados para atraer al capital extranjero. Estos intentos, apoyados en países de Asia y América Latina por el FMI durante los años noventa, generalmente han fracasado. El reducir la inestabilidad conllevará los beneficios de una menor incertidumbre, de una menor dispersión de recursos, de una reducida necesidad de transacciones de protección (“hedging”) y de una menor inestabilidad en las variables macroeconómicas en general. El capital debería orientarse a tomar la forma de inversiones a largo plazo más productivas y con claros beneficios para el crecimiento económico.

Un impuesto sobre el mercado de divisas es una imposición sobre flujos internacionales de capital y como tal, es un contrapunto fiscal y regulador frente a la globalización y a la liberalización del capital. En un entorno donde la soberanía económica de los estados-nación se ve reducida, la idea ofrece la oportunidad de recuperar algo de la pérdida del poder fiscal de los gobiernos. Al mismo tiempo abre la posibilidad de una política supranacional de impuestos y de redistribución de los ingresos entre la comunidad internacional.[3] Además, cuenta con la ventaja de tratarse de un impuesto sobre un sector relativamente poco gravado actualmente. Existe una disyuntiva entre los objetivos de estabilización y financiación del desarrollo – cuanto mayor éxito tenga el impuesto como freno de la especulación, menores ingresos generará. Sin embargo, incluso si la compraventa de divisas disminuye radicalmente, el ingreso continuaría siendo todavía muy significativo. Cabe señalar que los impuestos sobre las transacciones de divisas no son la única opción impositiva susceptible de coordinación internacional, pero sí la más lucrativa.

Recuadro 2: ¿Un tratado fiscal multilateral?

Valpy FitzGerald considera que un acuerdo multilateral en materia fiscal relacionado con lucros empresariales y de capitales “prevendría una destructiva competencia fiscal entre los países en desarrollo para atraer a los inversores extranjeros; y proveería una fuente estable de financiación a largo plazo para la inversión pública en educación, salud, e infraestructuras necesarias. Ello también permitiría un gravamen efectivo de nacionales (...) con considerable capital aplicado en el extranjero e invertir así una tendencia que ha llevado a un sistema nacional de impuestos, basado en el gravamen al trabajo inmóvil.” El autor argumenta que en contraste con los problemas del Impuesto Tobin, “una imposición multilateral sobre corporaciones y dividendos solamente requiere una coordinación efectiva de la vasta red de tratados y convenios bilaterales existentes.” (FitzGerald 1999)

La variante de Spahn: Impuestos de dos bandas

Los críticos de la propuesta de Tobin señalan que en los mercados emergentes, con altos riesgos en sus monedas, los inversores que esperan una devaluación a corto plazo de un 3% o 4% no se detendrían ante un impuesto del 0.1-0.5%. De hecho, dada la envergadura de las devaluaciones recientes de los mercados emergentes (50% en Tailandia e Indonesia, 40% en Brasil), el impuesto sería totalmente irrelevante. Aunque el Impuesto Tobin reduciría los flujos especulativos de corto plazo y así ayudaría a evitar el problema de tipos de cambio sobrevaluados, la argumentación anterior es válida. Un tipo impositivo superior no es la solución, pues frenaría las transacciones “normales”.

En respuesta a este problema, Paul Bernd Spahn, un economista alemán, propone una ”estructura de dos bandas: un tipo impositivo mínimo y una sobrecarga que como dispositivo antiespeculación, se pondría en marcha únicamente durante periodos de turbulencia en el tipo de cambio y basándose en criterios cuantitativos bien establecidos. El impuesto sobre transacciones con el mínimo tipo impositivo funcionaría de forma continua, generando ingresos sustanciales y estables sin necesidad de afectar la función de liquidez de los mercados financieros mundiales. También serviría como dispositivo de aviso y control para la sobrecarga, que podría ser administrada conjuntamente con el impuesto sobre las transacciones. La sobrecarga, latente mientras los mercados de divisas operan con normalidad, no sería utilizada para incrementar la recaudación[4]; ésta funcionaría como un freno automático ante los ataques especulativos contra las monedas (siempre y cuando ocurran bajo este régimen). De este modo, ambos impuestos estarían plenamente integrados...” (Spahn 1996).

Cuestiones del dinero caliente

La propuesta de Spahn de aplicar una sobrecarga cuando una moneda fluctúe fuera de una banda predeterminada, es analíticamente similar y tendría esencialmente el mismo efecto que otras formas de control de capitales. De hecho, el reducido y permanente Impuesto Tobin puede combinarse con diversas formas de control unilateral sobre flujos de entrada y salida.[5] La sobrecarga podría ser a menudo más predecible y transparente que muchos de estos controles y menos provocadores para los defensores de la libre circulación de capitales. Sin embargo, ligar el Impuesto Tobin a esta otra área de política podría añadir complejidad y controversia, reduciéndose su factibilidad política.

Cualesquiera que sean los méritos relativos de las propuestas de Tobin/Spahn, no es difícil afirmar que un Impuesto Tobin por si sólo no acaba con la especulación si una moneda está significativamente sobrevaluada – pues no es la panacea para todas las enfermedades del sistema financiero. El conseguir una mayor estabilidad en los mercados de divisas requiere en primer lugar de cambios en las políticas que conducen a la sobrevalución, así como al control y regulación nacional e internacional de flujos de capitales (ver Recuadro 3). Es bueno recordar que gran parte del capital potencialmente volátil en los mercados emergentes está invertido en acciones, bonos, préstamos a corto plazo y cuentas bancarias de depósito, por lo que en principio carece de interés en beneficiarse de fluctuaciones en los tipos de cambio, aunque para anticiparse a una devaluación, bien puede huir del país.

Recuadro 3: Visión de Oxfam sobre el ‘dinero caliente’

Oxfam GB apuesta por una reducción coordinada internacionalmente de los movimientos de capital de corto plazo, volátiles, a través de medidas administrativas y de mecanismos de mercado, que podrían incluir:

• los impuestos a la transacción de monedas, que reducen el incentivo a corrientes rápidas, especulativas; la reducción del riesgo como consecuencia de una mayor estabilidad de los mercados cambiarios ayudaría a bajar las tasas de interés y estimular el crecimiento.

• regulación mejorada y armonizada de las instituciones financieras en los países exportadores de capital, por ejemplo reglamentaciones más estrictas en materia de reservas obligatorias y gestión de los riesgos, control de mercados derivados, exposición a los riesgos reales, normas de transparencia, y otros por el estilo.

• mejoramiento de la regulación en los países receptores, tales como reservas obligatorias en los ingresos de capital, controles monetarios, impuestos sobre las transacciones financieras, normas de transparencia, etc. Estos instrumentos son necesarios para manejar las dificultades de la balanza de pagos pero también tienen funciones permanentes de desarrollo y "prevención de la crisis"

Los países receptores no deberían ser presionados a abrir sus economías indiscriminadamente o prematuramente al capital extranjero o al libre movimiento de monedas. Deberían abandonarse las propuestas de incluir la liberalización de las cuentas de capital en los Artículos del FMI.

Los gobiernos deben evaluar los puntos fuertes y débiles de las intervenciones del FMI para identificar las reformas institucionales y de política más convenientes. La evaluación debería estudiar en especial los efectos de los diferentes tipos de programas de estabilización y ajuste sobre el crecimiento y la distribución, centrándose especialmente en el impacto de las tasas de interés elevadas, los tipos cambiarios fijos/sobrevaluados y la liberalización de la cuenta de capital.

Fuente: ‘The Brazilian Economic Crisis, Oxfam GB Policy Paper’, Marzo 1999

3. Mercados de Divisas

Según el Banco Internacional de Pagos (BIS 1998) el movimiento medio diario en los mercados de divisas en abril de 1998 fue de 1.85 billones de dólares (ver Recuadro 4). Menos del 5% de esta actividad estuvo relacionada con el comercio de bienes y servicios. El número de monedas comerciables ha pasado de 19 en 1914 a 180 en 1999. Esto significa que existen hipotéticamente unos 18,000 tipos de cambio para ser explorados por inversores y especuladores en un sistema de tipos de cambio flexibles. El peligro para las débiles monedas de los países en desarrollo es evidente, pero los países desarrollados tampoco son inmunes a esta clase de problemas.

Recuadro 4: Mercado mundial de divisas y derivados . Abril 1995 y Abril 1998
(Negociación diaria media en mil millones de dólares; valores aproximados para derivados) Categoría

Mercado de divisas tradicional: Las transacciones spot son transacciones de efectivo liquidadas en el plazo de dos días hábiles. Los outright forwards son similares a las operaciones spot, pero con un horizonte superior. Los forex swaps suponen el intercambio de dos monedas en una fecha específica y un cambio inverso de las mismas en una fecha futura y a un tipo acordado en el momento del contrato.

El movimiento medio diario en el mercado de divisas tradicional en el mes de abril de 1998 fue de 1,49 billones de dólares, un 25% más que los 1,19 billones de dólares negociados tres años atrás. Las operaciones forward alcanzaron un 60.5 % dentro del segmento de mercado de divisas tradicional, continuando un sustancial auge desde 1989, cuando representaban el 40.7 %.

Derivados: Los swaps de divisas comprometen a dos partes a intercambiar una serie de pagos de intereses y del principal en diferentes monedas. Las opciones de divisas otorgan el derecho a comprar o vender una divisa con otra moneda al tipo de cambio especificado durante determinado período, o en una fecha concreta. Los FRAs son contratos sobre tipos de interés futuros, que se determinan al inicio del contrato. Los swaps de tipos de interés son acuerdos para intercambiar pagos periódicos ligados a tipos de interés en una sola moneda; pueden establecerse acuerdos fijos por variable, o variable por variable, basándose en diferentes índices. Las opciones de tipo de interés dan el derecho a pagar o recibir a un tipo de interés sobre un principal predeterminado en un periodo dado.

Un crecimiento todavía mayor fue registrado por los mercados de derivados. La suma de derivados de divisas y de derivados de tipo de interés ascendieron a un 20% del total de transacciones de intercambio, y esto significaba con 0,362 billones de dólares, un 85% más que en Abril de 1995. Las opciones de divisas (112%) y los swaps de tipos de interés (146%) han crecido muy rápidamente, siendo los instrumentos de derivados más utilizados. El negocio de los swaps de divisas, todavía pequeño, ha crecido un 150%. La variación en las opciones de tipos de interés y FRAs ha sido más modesta.

Fuentes: BIS 1998 y Thom/Paterson/Boustani 1998.

Tradicionalmente, un banco central compra y vende su propia moneda en los mercados internacionales para mantener su valor relativamente estable. El banco compra su moneda cuando un exceso causado por un inversor vendedor amenaza con reducir el valor de la divisa. En el pasado, las reservas de los bancos centrales eran suficientes para compensar cualquier venta o ataque. Actualmente, sin embargo, los especuladores tienen mayores fondos líquidos que todos los bancos centrales juntos (Halifax 1998). Esto significa que muchos bancos centrales no son capaces de proteger a sus monedas, y cuando un país no puede defender el valor de su moneda, pierde el control de su política monetaria. Alan Greenspan y el presidente del Banco Central Europeo Wim Duisenberg han rechazado los llamados tipos de cambio dirigidos, diciendo que son inaplicables en la práctica, en parte debido a la gigantesca escala de los flujos de capital internacionales. (cf. FT 16/17 de enero de 1999).

La introducción del euro ha fortalecido las voces japonesas en favor de un nuevo régimen para estabilizar las principales monedas. Recientemente, los ministros de finanzas de Japón, Alemania y Francia hablaron sobre propuestas para reducir la volatilidad. Lafontaine, entonces ministro de finanzas alemán, enfatizaba: ”Nosotros no estamos a favor de tipos de cambio fijos, sino a favor de monedas estables. Existe cada vez mayor conciencia de que los movimientos de capitales no deberían servir a la especulación, sino a la economía real y a las inversiones. Nosotros no queremos que el capital sea utilizado para crear burbujas especulativas” (FT, 16/17 de enero de 1999). Esta posición contrasta con la visión estadounidense, según la cual las fuerzas del mercado deberían determinar las cotizaciones de las monedas. ”El comercio exterior en relación con el PIB, es para los EEUU bien menor que para muchos otros países y parece ser que ellos son capaces de vivir con fluctuaciones salvajes que causarían graves estragos en otras partes” señala (Valdez 1997: 145).

Recuadro 5: Mercados de divisas centralizados y el Reino Unido

El mercado de divisas se encuentra altamente centralizado en lo que se refiere a número de centros, agentes y monedas. El Reino Unido ostenta la primera posición en el comercio de divisas tradicional (32%) así como de derivados (36%); se ha producido un incremento del 37% y del 131% respectivamente entre 1995 y 1998. El mercado de cambios de este país está dominado por el comercio interbancario, que acapara el 83% del negocio en el comercio de divisas tradicional. Otras instituciones financieras, como los fondos de pensiones, son responsables del 9.5% y las instituciones no financieras del 7.3%. Las diez primeras compañías contabilizan el 50% del comercio en el Reino Unido (1989: 35% y 1995: 44%) y el 51% en el mercado de cambios estadounidense. El top 20 del Reino Unido acapara el 69% del negocio. Hay que resaltar que las instituciones extranjeras en el mercado inglés alcanzaron el 85% de las compras y ventas de 1998. Las más activas por países son las de: Norteamérica (49%), la UE exceptuando Gran Bretaña (18%), el Reino Unido (15%) y Japón (7%). En 1998, la mayor cuota de la negociación total en el Reino Unido, por monedas se la llevaron las transacciones Dólar Americano (US$)/Marco Alemán (22%). Libra Esterlina/US$ (14%), US$/Yen (13%), US$/Franco Suizo (6%), US$/Lira (6%), US$/Franco Francés (5%) y US$/otras monedas de la UE (12%). US$/otras monedas, incluyendo el negocio de los mercados emergentes contabilizaron un 7% (ver Recuadro siguiente).

Fuente: Thom/Paterson/Boustani (1998)

Londres es el mercado de divisas más grande del mundo, con un margen considerable. (Valdez 1997: 170), indica cuatro factores que explican su importancia:

• Husos horarios: Londres es capaz de contactar con Tokio durante una hora por las mañanas, con Los Angeles/San Francisco a las 4.30 etc., mientras que Nueva York y Tokio no coinciden .

• Tradición: Cuenta con un papel histórico y tradicional como primer centro financiero.

• Euromercados: Los Euromercados tuvieron en el pasado un fuerte impacto en el comercio de divisas.

• Idioma Inglés: El inglés es la primera lengua en finanzas internacionales.

Mientras que el peligro de inestabilidad en los tipos de cambio es generalizado, la actividad negociadora se concentra en unos pocos mercados. El 65% del comercio de divisas tradicional de 1998 tuvo lugar en el Reino Unido (32%), Estados Unidos (18%), Japón (8%) y Singapur (7%). Alemania contó con más del 5%, seguida de cerca por Suiza, Hong Kong y Francia con un 4% cada uno. (BIS 1998: 8). En 1998, el comercio de divisas en el Reino Unido fue 118 veces mayor que su PIB.

4. Países en Vías de Desarrollo

Frecuentemente las inquietudes sobre la inestabilidad del mercado financiero, se centran en el efecto perturbador de la movilidad de los capitales en las economías industriales avanzadas. Pero el impacto suele ser mucho más pronunciado en los países en vías de desarrollo. Sus estructuras de producción menos flexibles se ajustan más lentamente a los shocks “reales”, que las de las economías industrializadas y su pequeño sector financiero absorbe los shocks financieros con mayores dificultades. Además, los gobiernos de los países en vías de desarrollo tienen menos capacidad que los de los países ricos para contrarrestar los movimientos de capital nocivos, con políticas monetarias y fiscales convencionales, por lo que el impacto de estos movimientos es aún más dañino.

Recuadro 6: Volumen de negocio de los mercados de divisas de los países emergentes.

Volumen de negocio (a) diario en mil millones de dólares

n.d. = no disponible.

(a) Estimaciones a partir de los datos de los bancos centrales nacionales. Para cada uno de los centros respectivos, se ha eliminado el double-counting local, a no ser que se especifique lo contrario. Para Tailandia, los datos de 1995 corresponden a la media de la segunda mitad del año y los de 1996, a la media anual. Para Indonesia y Argentina los datos de 1995 y 1996 corresponden a las medias anuales.

(b) Aproximadamente.

(c) Datos procedentes del Informe Anual del Banco Internacional de Pagos (BIS) (Junio de 1998, Tabla VI.5).

No obstante, la vulnerabilidad de estos países también depende de decisiones políticas nacionales, tomadas frecuentemente bajo la tutela de instituciones financieras internacionales. “De este modo, muchos países latinoamericanos están contando con la entrada de flujos de “dinero caliente” para estabilizar su tipo de cambio nominal y frenar la tasa de inflación, al tiempo que prosiguen con la liberalización de su comercio. Estas políticas han producido tipos de cambio “reales” cada vez más sobrevaluados, que desalientan las exportaciones e inflan las importaciones. Para financiar el continuo aumento del déficit de la balanza de pagos de cuenta corriente, el país se vuelve dependiente de un continuo incremento de la entrada de capitales, cuya probabilidad disminuye al seguir aumentando el déficit” (Felix 1995: 4). El FMI apoyó una política similar en Rusia, que condujo al colapso catastrófico del rublo y de las finanzas públicas en agosto de 1998. Brasil perdió 40 mil millones de dólares entre la suspensión de pagos rusa y su propia debacle, la inevitable devaluación del real en enero de 1999; el impacto de la prolongada sobrevaluación y de los tipos de interés astronómicamente altos que ésta implica, fue desastroso para el sector privado y para las finanzas públicas.

Aunque la mayoría de las transacciones en el mercado de divisas tuvieron lugar entre monedas de países desarrollados, la participación de los países en vías de desarrollo ha aumentado durante los últimos años. Según el informe anual n.68 del BIS , el volumen de negocio local diario en monedas de países emergentes aumentó de US$25 mil millones en abril de 1995 hasta US$60 mil millones en octubre de 1997. Como parte de esa suma, el valor en dólares del volumen del negocio en Asia decayó entre abril y octubre de 1997. El bath tailandés sufrió una devaluación el 1 de julio de 1997 y otras monedas fueron atacadas poco después. En 1998 los datos de cambio de monedas de Gran Bretaña incluían por vez primera un apartado “monedas de países emergentes”: el volumen de negocio bruto de estas divisas se estimó en $12,5 mil millones de dólares diarios. El ranking de monedas asiáticas en Nueva York y Londres es similar, pero las monedas de Europa del Este se negocian más en Londres, y las de Latinoamérica en Nueva York (cf. Thom/Paterson/Boustani 1998: 351).

5. Los debates sobre el Impuesto Tobin

Unas cuantas teorías

La discusión acerca de los impuestos sobre transacciones de divisas está centrada en problemas técnicos y políticos. Los problemas “técnicos” lo son a su vez políticos, en el sentido de que provienen de teorías económicas diferentes. Mientras que Friedman argumenta que los problemas del mercado de divisas se deben atribuir a políticas nacionales inconsistentes, Tobin, como Keynes antes que él, atribuyen la inestabilidad a distorsiones del mercado debidas a la asimetría de la información y al comportamiento gregario de los inversores (cf. Eichengreen y Wyplosz 1996: 19). Otros autores añaden el problema del “moral hazard” , proclamando que de facto, la financiación de la deuda por parte de las instituciones internacionales y de los gobiernos de los países prestamistas, provoca distorsiones del mercado y comportamientos irresponsables.

No obstante, para apreciar el efecto que un impuesto tendría sobre la moneda, sería útil definir lo que es el dinero y la moneda. Según el pensamiento neoclásico, el dinero es simplemente una mercancía, pero en realidad, el dinero es un bien público (comparable al lenguaje o al sistema legal), emitido por el banco central. Posee un valor establecido por la confianza y la valoración de los inversores y los ciudadanos, así como por la política del banco central. Por lo tanto, el dinero es una institución social y como tal, una parte esencial de la infraestructura de la economía de mercado. Bajo esta luz, el Impuesto Tobin se puede entender como un instrumento que ayude a restaurar la función pública del dinero. Si existe una especulación autodestructiva en el sistema monetario, ésta debe corregirse y controlarse y el impuesto puede ser un instrumento apropiado para este propósito.

Principales argumentos contra los impuestos sobre las transacciones de divisas

Janet G. Stotsky (1996)[6], economista de la División de Política de Impuestos del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, coloca diversos argumentos contra los impuestos sobre las transacciones de divisas:

• No existen pruebas de que dichos impuestos reduzcan la volatilidad de los mercados y seguramente no pararán los ataques especulativos. De hecho los costos de las transacciones han bajado durante los últimos años, sin que haya aumentado la volatilidad.

• Estos impuestos reducirán la eficacia del mercado, al inhibir las transacciones, induciendo a los inversores a quedarse con una cartera menos deseada y disminuyendo potencialmente los arbitrajes estabilizadores. Además esos impuestos aumentarían los costos de capital, lo que llevaría a tasas más bajas de formación de capital y de crecimiento económico. La motivación de los agentes en los mercados financieros no está suficientemente clara y no hay manera de gravar sólo a los negociantes desestabilizadores.

Además, explicita las enormes dificultades políticas y administrativas para implementar un impuesto de este tipo:

• La movilidad de las transacciones financieras facilitaría evitar el impuesto, a menos que estuviera aceptado internacionalmente y administrado por cada gobierno. Las reglas de aplicación deberían ser establecidas bajo un consenso internacional. En la práctica se ha demostrado que es complicado lograr que los diferentes países se pongan de acuerdo en áreas de la política fiscal, incluso grupos relativamente homogéneos, como los países miembros de la Unión Europea.

• La utilización de los ingresos provenientes de este impuesto parece ofrecer aún más dificultades. La idea de que estos ingresos pudieran financiar a las Naciones Unidas, por ejemplo, recibió una gélida acogida por parte de EE.UU.

• Un uso apropiado de este impuesto requeriría un grado de cooperación entre las autoridades monetarias y fiscales, que no existe en la actualidad. Es dudoso que las autoridades monetarias tengan la habilidad y la independencia necesarias para administrar este impuesto con sabiduría.

Los economistas del FMI no son los únicos en criticar los impuestos sobre las transacciones de divisas. FitzGerald (1999), proveniente de la más pura tradición keynesiana, cree que estos impuestos “tendrían poco efecto sobre los flujos especulativos, y sería imposible recaudarlos en vista de la complejidad, la velocidad y sobre todo por la movilidad de las operaciones de cambio entre los países, sin pensar en las transacciones con los paraísos fiscales".

Volatilidad y eficiencia del mercado

Como hemos discutido aquí, es cierto que un Impuesto Tobin no detendrá por sí sólo los ataques especulativos sobre las monedas, aunque debería llevar a fluctuaciones menores y reconducir los capitales hacia inversiones más productivas. Por otro lado, es cierto que no hay pruebas de la eficacia de impuestos sobre transacciones de divisas con un recargo Spahn, pero como estas políticas no han sido implementadas hasta ahora, es demasiado temprano para sacar conclusiones. Está claro que países como India, que no han levantado los controles sobre el cambio de su moneda, son menos vulnerables a los flujos volátiles de capital aunque, por otra parte, también han perdido por ello algunas inversiones exteriores de larga duración. Todo esto refuerza la idea de que es necesario encontrar otros tipos de regulación y control en los países exportadores e importadores de capital para poner freno a la volatilidad. Un impuesto sobre la transacción de divisas debería verse como parte de un paquete de acciones, y debería ser evaluado como tal. En este momento debemos hacernos dos preguntas claves: ¿cual es su importancia dentro de dicho paquete de acciones? y ¿es suficientemente importante como para merecerse un lugar central dentro de una campaña para alcanzar mayor estabilidad financiera internacional?

En referencia a la incomprensible motivación de los agentes financieros, la siguiente cita es interesante: “una característica más controvertida de la nueva forma del sistema financiero es que la mayor parte de sus integrantes tienen gran interés en la inestabilidad de dicho sistema. (...) Los grandes beneficios tienden a conseguirse cuando hay mucha volatilidad en los mercados. Los analistas de Salomon Brothers ... lo explican con claridad: "obviamente el ambiente más desestabilizador para una institución financiera es un ambiente de tipo relativamente estancado” (Walmsley 1988:13). Este fenómeno es comparable al de los inmensos beneficios que realizaron los bancos brasileños en los años de alta inflación entre 1985 y 1994. Del mismo modo que los vampiros, los bancos “chupaban” los beneficios de arbitraje de la inflación y tras la estabilización económica, muchos de ellos fracasaron.

Si los impuestos sobre las transacciones de divisas reducen la inestabilidad de los tipos de cambio, los bancos y las instituciones financieras saldrían perdiendo con su aplicación. Los beneficios irían a parar a otros actores económicos: “Las empresas de comercio exterior y las inversiones extranjeras de larga duración se beneficiarían de costos menores, debido a la menor necesidad de protegerse contra la volatilidad de los tipos de cambio. Estas empresas se verían apoyadas para realizar inversiones y préstamos a largo plazo, y los ingresos del impuesto, unidos a la reducción del tamaño del sector financiero, liberarían más recursos para un uso socialmente productivo” concluye Felix (1995: 12). Como hemos mencionado antes, los beneficios provenientes de la reducción de los flujos de “dinero caliente” dirigidos a los países en vías de desarrollo son claros y la capacidad de los bancos centrales para influir sobre los tipos de cambio aumentaría.

Stotsky argumenta que “durante los últimos años los costos de las transacciones han descendido significativamente para los participantes en los grandes mercados de cambio de divisas, acciones y derivados, sin que se haya producido ningún aumento en la volatilidad de dichos mercados” (Stotsky 1996: 2). Esto ha podido ocurrir durante los años 70 y principios de los 80, pero no en los 90. El crack de 1987, la turbulencia de las monedas de la UE en 1992 y 1993, el colapso del Banco Baring, la debacle del fondo LTCM, y las crisis asiática, rusa y brasileña hacen que los argumentos que defienden el mercado libre suenen menos convincentes. Los primeros tiempos de euforia sobre el aumento de eficiencia a partir de la liberalización y globalización de los mercados financieros han dado paso a la preocupación sobre las dinámicas desestabilizadoras y la pérdida de autonomía monetaria y fiscal de los gobiernos.

La realidad es que la volatilidad de los mercados financieros inducen a los agentes a reducir los riesgos de pérdidas tomando posiciones de corto plazo, para las cuales existen cada día más y más instrumentos de protección. Estos instrumentos, que supuestamente reducen los riesgos, se vuelven fuentes de mayor inestabilidad, como quedó demostrado con la debacle del LTCM. Se ha desencadenado un perverso efecto en espiral. Como las transacciones a corto plazo aumentan los beneficios y hacen que la innovación financiera sea más lucrativa, el efecto agregado es que se asignan más y más recursos físicos y humanos a las finanzas, al tiempo que se penaliza la formación de capital real (cf. Felix 1995: 9)

Antes de repartirse la tarta, hay que cocinarla...

Según Schmidt (1994: 6) “a menos que se imponga un impuesto uniforme a nivel mundial para todos los instrumentos del mercado de divisas, el impuesto será muy poco efectivo. Teniendo en cuenta la importancia de centros financieros internacionales como Singapur o Hong Kong, incluso un impuesto coordinado por las G10 no sería efectivo”. De hecho, si se cuenta con un acuerdo internacional sobre dicho impuesto, los desafíos sobre el modo de recaudación y sobre el control de la evasión de capitales parecen superables. Dado que los grandes bancos internacionales manejan la mayoría de las transacciones de divisas (ver recuadro 5), y que ellos están bien controlados por las autoridades reguladoras y fiscales, la recaudación no debería suponer un gran problema. Tobin ya respondió al problema de la utilización de paraísos fiscales, proponiendo que los centros fiscales que apliquen el impuesto, de donde provendría la mayoría de los ingresos, regularan o impusieran impuestos adicionales a las transferencias provenientes o dirigidas a centros que no lo cobraran (cf. Halifax 1996). FitzGerald (1999) señala que “el argumento de que los paraísos fiscales son estados autónomos y, por lo tanto, no se les puede obligar a cooperar no tiene sentido - su misma existencia depende de la protección de un miembro del G7.” También se ha propuesto que la implementación del impuesto por un país se haga condición necesaria para ser socio del FMI.

Los sustitutos que ingenia el mercado para evitar los impuestos constituyen un peligro para el Impuesto Tobin, al igual que para todas las medidas reguladoras y fiscales. A pesar de ello, según la Iniciativa Halifax, “aunque los sustitutos a transacciones spot ya existen, éstos son espinosos, actualmente más caros y de menor liquidez. Finalmente, si también se aplica un impuesto a los sustitutos, llegará un momento en el que los agentes encontrarán que es preferible utilizar transacciones spot, aunque éstas estén sujetas a impuestos. Es difícil saber cuando llegaremos a ese punto de equilibrio, y decidir como lo administraremos, aunque no es imposible. Irónicamente, son los agentes financieros más sofisticados, los que están mejor preparados para utilizar instrumentos alternativos con el objetivo de eludir el impuesto; ellos mismos constituyen el objetivo prioritario de dicho impuesto. Este es un problema importante. Aún así, si los mercados ingenian métodos para eludir los impuestos, los reguladores pueden ingeniar nuevos controles. Una modelización del problema podría contribuir a solucionarlo.” (Halifax 1996).

Para la gestión de un impuesto sobre las divisas, la Iniciativa Halifax sugiere lo siguiente: “La planificación y la implementación de la recaudación del impuesto debería ser realizada por algún organismo internacional, como el FMI, el Banco Mundial, una agencia de las Naciones Unidas, o el Banco de Pagos Internacionales. Los bancos o gobiernos nacionales deberían ser los organismos recaudadores. Las transacciones se deberían tasar en el lugar donde se negocian, en el mercado en que se realice la transacción (mejor que en los lugares donde se contabilizan, ya que podrían contabilizar solo las transacciones netas)” (ibid).

Repartiendo la tarta

Para la distribución de los ingresos derivados del impuesto, se ha sugerido que el 50% del ingreso se quede en el país recaudador y el resto se distribuya entre organizaciones internacionales, por ejemplo, entre la ONU, el FMI y el Banco Mundial, a partes iguales o en otras proporciones. El gran reto será persuadir al G7 y sobre todo, a los EE.UU. para que acepten la pérdida de influencia que sufrirían en el momento en que estas organizaciones tuvieran una fuente de ingresos más independiente. Esta cuestión concierne principalmente a la ONU, sobre cuyo funcionamiento los americanos se quejan y al parecer, con bastante fundamento. Y también compete a las instituciones financieras internacionales, como importantes mecanismos de influencia de los países ricos. Existe también el problema de aumentar los recursos de las instituciones financieras, en particular del FMI, sin conseguir progresos hacia un funcionamiento más democrático. Dejando de lado las cuestiones sobre el papel, el rendimiento y la financiación de las organizaciones internacionales, existe actualmente muy poca voluntad política en los países industrializados de aumentar los gastos dirigidos a cualquier tipo de cooperación al desarrollo, que podría ser realizada con o sin el Impuesto Tobin.

Otro problema sería que los ingresos derivados del impuesto podrían volverse demasiado tentadores para los gobiernos. Haciendo cuentas a Grosso modo, llegaríamos a la conclusión de que los ingresos podrían elevarse a 284 mil millones de dólares cada año.[7] Del total, un tercio se recaudaría en Gran Bretaña. Cuando uno recuerda hasta donde el gobierno británico estaba dispuesto a llegar para mantener su reembolso de 2 mil millones de libras en la UE, no es difícil imaginarse las controversias políticas que rodearían al impuesto. En parte debido a este problema, Karl y Langmore hacen la proposición más modesta de que los países en vías de desarrollo con menores ingresos retengan el 100% de la recaudación, los países con ingresos mayores un 90% y los países con altos ingresos, un 80% (cf. ul Haq/Kaul/Grunenberg 1996: 267). Está claro que las cuestiones que rodean la distribución de los ingresos son muy complejas. Habría que negociar duramente para conseguir que se dedicara una porción significativa para el desarrollo sostenible, para asistencia humanitaria en los países en vías de desarrollo y para reformas de instituciones internacionales, con el fin de tornarlas más democráticas.

6. El reto político

Donde se sitúan los gobiernos

El mayor reto al que se enfrenta la idea del Impuesto Tobin es de tipo político. Este impuesto fue propuesto por un prestigioso economista, y muchos otros especialistas del área reconocen su potencial como freno a la volatilidad[8]. La propuesta es sorprendentemente clara y se encuentra relativamente bien estudiada. Es fácil que los ciudadanos la acepten, ya que es un impuesto sobre las empresas y no sobre el público en general (aunque se ha demostrado que es mucho más difícil imponer impuestos progresivos a los actores financieros y empresariales que impuestos sobre el valor añadido a los ciudadanos).

Pese a todo ello, los líderes políticos americanos y las instituciones financieras internacionales se oponen o ignoran la idea. En un reciente artículo de 22 páginas de la revista The Economist, “Informe sobre las Finanzas Globales” (30 de Enero de 1999) que repasa detalladamente las proposiciones para una nueva “arquitectura financiera internacional”, no dedica ni una sola palabra a impuestos sobre transacciones de divisas. El G7 discutió la idea en la reunión de Halifax en 1995, pero sin reseñarlo en la agenda oficial y sin decidirse a proseguir las discusiones en el futuro. Según el Ministerio de Finanzas Británico (febrero de 1999), el G7 no tiene en cuenta la idea del impuesto cuando estudia cómo aumentar la estabilidad de los mercados de cambio. En parte, esta oposición se debe al complejo asunto de la redistribución de los ingresos, derivados del impuesto. El gobierno británico no mantiene ninguna opinión sobre el asunto, aunque algunos políticos y altos cargos parecen receptivos a la idea.

Sin embargo, según la Iniciativa Halifax, los gobiernos francés y australiano han defendido en el pasado la idea de un impuesto sobre las transacciones de divisas. El Primer Ministro de Malasia declaró que el comercio de divisas “es innecesario, improductivo y completamente inmoral”, añadiendo que “debería ser parado”. Los miembros de la APEC (Cooperación Económica Asia-Pacífico), han discutido la propuesta, aunque no han realizado ninguna declaración de apoyo.

En 1998, ATTAC, una asociación francesa, comenzó a sondear las posiciones de los partidos políticos, ministros, diputados y políticos sobre el impuesto (http://attac.org/fra/list/doc/ruch.htm). Los resultados muestran que el impuesto es apoyado principalmente por partidos ecologistas y de izquierdas. En Canadá, Suiza, Alemania, Francia y en el Parlamento Europeo se han discutido mociones sobre dicho impuesto. El signo más alentador llegó en marzo de 1999, cuando el Parlamento canadiense aprobó con gran mayoría una moción presentada por un diputado a título personal, en la que se decía: “En opinión del Parlamento, el gobierno debería promulgar y liderar la creación de un impuesto sobre las transacciones financieras en coordinación con la comunidad internacional”. Este hecho supone un paso muy importante ya que, como Canadá es un miembro del G7, coloca los impuestos sobre las transacciones de divisas de nuevo en la agenda internacional.

Recuadro 7: Controlando a los piratas financieros

Refiriéndose a la reunión de Halifax del G7, en la que se discutió sobre el Impuesto Tobin, los Verdes canadienses escribieron: “Al afirmar que la especulación financiera y particularmente la de divisas, debería estar tasada, se habría realizado una declaración moral que al menos, hubiera dado a conocer el problema. ¿ Acaso ellos no querían sugerir este tipo de moral ? Cuando dicen que este impuesto no podría imponerse, ellos mismos asumen que los especuladores de divisas actuarían de una forma delictiva y que intentarían evitar pagar un impuesto legalmente establecido. La situación actual es similar a la que existía cuando las travesías oceánicas crearon la posibilidad de mayor movilidad. Algunas personas consiguieron barcos y se dedicaron a asaltar otros barcos y ciudades costeras. La piratería se controló, en primer lugar, cuando las naciones cooperaron para que los océanos se volvieran territorios con ley. Quizás deberíamos fundar un nuevo orden antes de que los piratas financieros se apropien de toda la riqueza del mundo.”

(http://www.green.ca/issues/econo/Todin.html).

Al principio de los años 90, el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) promovió el Impuesto Tobin y durante la preparación de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de Copenhagen de 1995, aparecieron muchos estudios al respecto. Cuando la propuesta recibió una gélida acogida por parte de los políticos norteamericanos, la ONU dejó de promover la idea. Pese a ello, un reciente estudio de la Comisión Económica de América Latina y el Caribe en prevención de crisis apoya la creación de un impuesto sobre las transacciones financieras internacionales, sin mencionar a Tobin (http://www.eclac.cl/espanol/portada/crisisfinanciera.htm). Es de esperar que las organizaciones de la ONU se mantengan favorables al impuesto, principalmente debido al atractivo de los ingresos.

Pero como muestra el informe de opinión de ATTAC, existe un largo trecho entre las buenas ideas y su aplicación. “Ahora que los mercados financieros se encuentran en crisis, el Impuesto Tobin debería parecer más interesante para las organizaciones políticas y los gobiernos. Pese a ello, las respuestas a nuestro cuestionario todavía son muy tímidas. La idea del impuesto está en el aire desde hace bastante tiempo, pero aún nadie se ha atrevido a ocuparse del asunto con firmeza y cubriendo todos sus aspectos. Los pocos estudios detallados que hemos visto tratan los aspectos técnicos del Impuesto Tobin, pero ninguno trata la dimensión social de dicha propuesta. Si realmente queremos que el Impuesto Tobin salga a la luz un día, a nosotros nos incumbe proveer a los distintos grupos políticos de planes de implementación. Si lo que se quiere es movilizar a la opinión pública, también necesitamos formular propuestas específicas sobre el aspecto social (quién recauda el impuesto, quién lo distribuye y a quién)”.

Iniciativas/redes que promueven el Impuesto Tobin

En la actualidad son muchas las organizaciones y redes que se muestran activas con relación al Impuesto Tobin:

• Canadá: La Iniciativa Halifax es una coalición de grupos ecologistas, de promoción del desarrollo, de la justicia social y de la iglesia, sin ánimo de lucro. Tal y como lo vemos ahora, en Canadá es donde el asunto ha avanzado más, y ésta parece ser una red muy activa.

(http://www.sierraclub.ca/national/halifax/issues_info/tobin_tax.htm).

• EE.UU. Existe una iniciativa sobre el Impuesto Tobin en California, dirigida por el Centro para el Desarrollo Económico Medioambiental (Center for Environmental Economic development), que recientemente lanzó una declaración para ser firmada por ciudadanos y organizaciones y una red relacionada con ellos en San Francisco, con académicos, abogados, grupos ecologistas y de promoción del desarrollo. Existen muchos grupos trabajando en asuntos relacionados con las finanzas. (http://www.igc.apc.org/globalpolicy/finance/alternat/)

• Gran Bretaña: War on Want lanzó una campaña de apoyo al impuesto en abril de 1999, antes de las reuniones del Banco Mundial y del FMI de primavera - se ha publicado un resumen y un folleto sobre el Impuesto Tobin y el sistema financiero.

(http://www.gn.apc.org/waronwant/campaign.htm).

• Francia: ATTAC (Asociación para la tasación de las transacciones financieras y la ayuda a los ciudadanos) (http://attac.org). ATTAC se lanzó a partir del artículo “Desarmar a los mercados” publicado en Le Monde Diplomatique por Ignacio Ramonet en diciembre de 1997. ATTAC se constituyó oficialmente en junio de 1998 por un grupo de empresas editoriales, sindicatos y asociaciones (entre otras, la mayor asociación de desempleados de Francia) con el propósito de defender el Impuesto Tobin y otras medidas políticas relacionadas con dicho impuesto. ATTAC también está abierta a socios individuales. Seis meses más tarde, ATTAC contaba con alrededor de 5000 miembros y una docena de comités locales. ATTACs también han surgido en Suiza, Canadá (Quebec) y Brasil.

• Brasil: Además del comité ATTAC, varias ONG’s están trabajando con interés en los impuestos sobre las divisas. Entre otras, Rede Bancos, que está preparando una sesión pública sobre los flujos de capital y el Impuesto Tobin en el Congreso.

• CISDE, la coalición de agencias católicas por el desarrollo, ha estado defendiendo la idea de la tasación de la especulación sobre las divisas en el CSD. Junto con Cáritas Internacional y Justicia y Paz Europea, lanzaron un documento sobre los impuestos a la transacción de divisas, en el cual el autor abogaba en favor de la propuesta de dos bandas de Spahn (Danny Cassimon 1999). CISDE y la Coalición Suiza de Organizaciones para el Desarrollo organizaron un taller de trabajo con Spahn en la cumbre de Colonia (junio de 1999), en parte como una oportunidad para crear lazos entre las ONG’s que trabajan en este asunto. La tasación de la especulación también formará parte de la agenda de “lobbying” del CISDE en el Copenhangen +5 review del año 2000. Para esta ocasión, el CISDE puede colaborar con el Consejo Mundial de Iglesias y con APRODEV, una red de organizaciones de desarrollo protestantes.

7. Conclusiones y comentarios sobre una posible campaña

Viabilidad política

Simplemente para introducir la cuestión del impuesto sobre las divisas en la agenda internacional, habrá que librar una feroz batalla. Mientras que las recientes crisis han abierto la discusión sobre toda una gama de reformas financieras y los agentes políticos buscan respuestas, la idea del Impuesto Tobin no se perfila como una de las escogidas. Además, el temor a nuevas crisis ha descendido, y casi se puede respirar una atmósfera de satisfacción en una parte de la clase financiera, sobre todo en los EE.UU. Pese a ello, continúa la preocupación sobre la turbulencia de los tipos de cambio en varios gobiernos y entre los empresarios. Recientemente Japón, Francia y Alemania han hecho un llamamiento para la estabilización de los mercados por medio de una fijación de los tipos de cambio entre las tres divisas principales - dólar, yen y euro. Si la economía americana sufriera alguna época turbulenta, lo que es posible dadas las características insostenibles de su crecimiento, el escenario político podría cambiar significativamente, y podríamos asistir a una apertura hacia medidas políticas hasta ahora inexistentes en la agenda internacional.

Cualquier propuesta sobre la distribución de los ingresos procedentes del impuesto (para los gobiernos que lo recauden, la ONU, las instituciones de Bretton Woods, programas de ayuda o de desarrollo, etc.) va a encontrar una dura oposición por parte de uno u otro de estos actores. Los países donde se encuentran los mercados de transacciones de divisas querrán guardarse el dinero para ellos, los países en vías de desarrollo pedirán recursos para el desarrollo y los principales países industrializados no querrán liberar a las organizaciones internacionales de sus ataduras financieras. Este problema saca a relucir la cuestión del arbitraje político entre los dos objetivos del impuesto y las decisiones estratégicas asociadas. La propuesta más viable políticamente permitiría a los gobiernos recaudadores del impuesto a quedarse con la mayor parte del dinero, quizás con una pequeña contribución para las organizaciones de desarrollo, organismos internacionales y otras “buenas causas” que los países industrializados aprueben. En otras palabras, si queremos que se acepte este impuesto debido a su efecto estabilizador, probablemente sea necesario sacrificar en cierto grado el aspecto de financiación del desarrollo, manteniendo las expectativas y las propuestas a un nivel modesto. Esta es posiblemente la mejor opción, sobre todo porque una vez que el impuesto se instaure y empiece a funcionar, puede ser posible asignar gradualmente más recursos hacia las “buenas causas”. Se puede aplicar un argumento similar a la discusión entre las propuestas Tobin y Spahn, ya que ésta última aumenta la complejidad y las controversias del asunto. Al pedir demasiado, uno se arriesga a no conseguir nada.

Aliados potenciales:

Está claro que la capacidad de influir en la política se basa en tener aliados. Las organizaciones de la ONU son potenciales partidarios del impuesto, así como los países que han sufrido la volatilidad de los capitales, los que quieren asignar más recursos al desarrollo o los que serían recaudadores del impuesto. Los países industrializados más progresistas también podrían apoyar la propuesta, incluyendo Suecia y Noruega, ya que ellos mismos han sufrido ataques especulativos contra sus monedas.

En 1998 varias ONG’s han lanzado iniciativas de apoyo al Impuesto Tobin tanto en países desarrollados como en países en vías de desarrollo - ATTAC Brasil, activa en São Paulo es una de ellas. Las redes de ONG’s de los países en vías de desarrollo que se han visto más afectados por la especulación financiera internacional podrían ser apoyadas como parte de una campaña internacional. Las redes de apoyo al Impuesto Tobin que ya existen en Europa y Norteamérica podrían ser otros socios en esta batalla. Además de esta creciente, pero aún modesta actividad centrada en el Impuesto Tobin, las ONG’s, iglesias, sindicatos y otras organizaciones que trabajan en asuntos relacionados con las finanzas internacionales podrían incorporar la propuesta de este impuesto. Un compromiso mayor de la CIDSE y de las organizaciones ecuménicas podría ser posible de realizar a partir del importante papel que ellas tienen para la campaña del Jubileo.

El concepto de un impuesto sobre las transacciones de divisas llega fácilmente al público, a pesar de que los detalles operacionales sean complejos. El propio nombre “Impuesto Tobin” representa una ventaja en la realización de una campaña pública, como comentamos anteriormente. Muchos países desarrollados, incluyendo el Reino Unido, han sufrido hace poco la experiencia de la inestabilidad monetaria y los efectos de la especulación. Esto ayuda a sus ciudadanos a darse cuenta de que son parte del problema y de que necesitan entender la dimensión del mismo. El éxito de las campañas de condonación/aligeramiento de la deuda, muestra que las cuestiones financieras pueden movilizar al público y pueden ofrecer un marco para trabajar otros temas como el Impuesto Tobin. También es notable que en 1998, el 32% de las transacciones de divisas fueron negociadas en Londres, lo que podría ser objeto de mayor investigación y usado en campañas.[9] Las cuestiones relacionadas con un Impuesto Tobin y otras políticas internacionales necesarias para regular adecuadamente el sistema financiero son “connaturales” a las redes globales y federaciones mundiales como Oxfam Internacional.

Recuadro 8: La lista de posibles actividades de promoción del Impuesto Tobin de la Iniciativa Halifax

1. Clarificar y divulgar los objetivos del Impuesto Tobin y sus beneficios colaterales.

2. Modelar los impactos del Impuesto Tobin aplicados sobre:

- diversas tasas

- diferentes instrumentos financieros

- en lo que se refiere a las consecuencias medioambientales, sociales y económicas.

3. Análisis de costos completos y detallados, incluyendo los gastos de funcionamiento de una agencia internacional de supervisión.

4. Analizar, evaluar y elegir una agencia internacional de supervisión adecuada. Realizar una propuesta para dicha agencia.

5. Unir la aplicación del programa a otros beneficios, para promover apoyo al mismo.

6. Definir criterios rigurosos para la aplicación de los ingresos.

7. Participar en el desarrollo de cambios en los sistemas financieros internacionales que estén relacionados con el Impuesto Tobin (por ejemplo los procedimientos de reducción de riesgos), ya que dichos cambios son complementarios.

8. Utilizar foros establecidos con otros objetivos, como por ejemplo el Banco de Pagos Internacionales.

Fuente: Halifax 1996

¿ Qué se podría conseguir con una campaña a favor del Impuesto Tobin ?

El Impuesto Tobin podría contribuir a reducir la inestabilidad de los mercados de divisas, lo que a su vez reduciría la incidencia y la gravedad de las crisis económicas, y de los costos sociales asociados. Pese a ello, el “dinero caliente” sólo es una parte del problema de las crisis que hemos visto en los años 90, y las transacciones de divisas son sólo una parte del problema del “dinero caliente”, por lo que los efectos beneficiosos del Impuesto Tobin aplicado aisladamente no deberían ser sobrevaluados. Por lo tanto, la campaña debería incluir la propuesta de creación del impuesto, y darle incluso una importancia relativamente grande, pero siempre formando parte de una serie de recomendaciones de reformas políticas e institucionales. A nuestro parecer, un impuesto sobre las transacciones de divisas aunque no representa la solución para la estabilización, vale la pena que se le preste atención si se toma en consideración también su función de generación de ingresos.

Incluso si una propuesta del tipo Impuesto Tobin no llega a prosperar en un futuro próximo, la campaña puede ser beneficiosa en el sentido de que puede poner en guardia a los políticos y al público en general sobre los asuntos concernientes a las finanzas internacionales y sobre la necesidad de repuestas políticas coordinadas internacionalmente. La idea de una tasación y regulación global tiene ciertamente un gran futuro.

La segunda dimensión de la propuesta - la generación de grandes cantidades de dinero dedicables al desarrollo, a la ayuda humanitaria, a las actividades de salvaguarda de la paz, a la protección medioambiental, etc. - es supremamente atractiva. Aunque acabe diluida ante la realidad del juego político, significaría un gran paso adelante, también en términos de avances en la cooperación intergubernamental y en el concepto de ciudadanía global. Repetimos que aunque se logren pocos avances en un futuro próximo, lanzar la idea aporta por sí sola beneficios educativos. Necesitamos disponer de ideas radicales, sólo realizables a largo plazo, junto con propuestas más prácticas, que puedan aplicarse en el presente. De todas formas, como ya se ha dicho, cuanto más visionarias sean las propuestas de utilización de los ingresos del impuesto, más difícil será conseguir su aceptación. La mejor estrategia parece ser la de promover las propuestas menos controvertidas, en lo que se refiere a la utilización de los ingresos, para a largo plazo, intentar aumentar el porcentaje dedicado al desarrollo. También deberíamos estudiar y promover otras formas de tasación de los capitales y de las empresas coordinadas internacionalmente, como un medio de generación de ingresos, esencial para el desarrollo social y económico.

Referencias

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(http://worldbank.org/fandd/english/0696/articles/050696.htm)

Robert Johnson, 1997, “The Tobin Tax: another lost opportunity” (El impuesto Tobin: otra oportunidad perdida), Development in Practice, Vol.7, pags. 140-147

Rodney Schmidt,1994, “Taxing International short-term capital” (Tasar los capitales internacionales de corto plazo) (http://attac.org/partis/docpoldoc13.htm)

Stephen Valdez, 1997, An introduction to global financial markets (Introducción a los mercados financieros mundiales), McMillan

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[1] Se dice que los mercados de divisas son volátiles, cuando las variaciones en los tipos de cambio son excesivas, en relación a hechos económicos subyacentes, tales como crecimiento y empleo.

[2] El cálculo se basa en 240 día útiles al año. El ejemplo es bastante simplista, ya que no tiene en cuenta que los mercados de divisas se basan en “round trips”, debido a las operaciones centralizadas en dólares. “Cuando una empresa francesa llama a su banco para comprar dólares canadienses, el banco comprará dólares americanos con los francos franceses y con los dólares americanos compra dólares canadienses. El mercado está ligado al dólar y funciona de esta forma más simple y más fácil , incluso si existe ‘double counting’. Tratar de negociar directamente cualquier par de monedas sería demasiado complicado. El Banco de Inglaterra, supervisor del mercado londinense (...) observó en abril de 1995 que más del 80% de las operaciones hacían referencia al dólar” (Valdez 1997: 162-163).

[3] El impuesto pagado por las compañías alemanas, por ejemplo, cayó en un 18.6% entre 1989 y 1993, y su contribución sobre el total de ingresos impositivos pasó del 35% al 13% entre 1960 y 1995.

[4] Cuando dispara el mecanismo, resultarían ingresos, pero mínimos e impredecibles (nota de los autores).

[5] Por ejemplo, el actual fuerte gravamen en Malasia, sobre el capital deseoso de abandonar el país con premura, o hasta hace poco, el requisito chileno de un depósito obligatorio del 30% de las entradas de capital, durante el período de un año. Como los especuladores de acciones, bonos y divisas mueven el dinero en minutos, horas o días, la política chilena significó una barrera efectiva. Tras la crisis mejicana, mucho dinero salió de América Latina, pero permanecieron las inversiones en Chile.

[6] El artículo de Stotsky es una respuesta a la propuesta antes comentada de Spahn, aunque sus argumentos son aplicables también a la idea original de Tobin.

[7] Estos cálculos suponen una base de tasación de US$1,85 billones, valor negociado diariamente en el mercado de divisas y los mercados de derivados asociados (números de abril/98-compare recuadro 4). Sobre esta base aplicamos las hipótesis de Félix de que: 1) la tasa del impuesto es de 0,2%, 2) tenemos 240 días útiles al año, 3) 20% de las transacciones (gubernamentales, bancos centrales, de organismos internacionales) son excluidas del impuesto, 4) 20% evaden el impuesto, 5) el volumen de las transacciones de divisas se reducen en 50% debido al impacto del mismo impuesto.

En realidad, las variables principales a ser definidas en una negociación política, serían: la tasa del impuesto, los tipos de transacciones gravadas (“spot”, “forward” y “hedge” o sólo transacciones “spot”) y las excepciones (transacciones gubernamentales, oficiales, transacciones de pequeño valor, etc.).

[8] Ver ul Haq/Kaul/Grunenberg (1996). Para una visión rápida leer el excelente Documento de Debate de Halifax (1996).

[9] Actuar sobre compañías de fondos de pensiones y seguros de vida para que adopten códigos de conducta a la hora de “invertir” en países en desarrollo, podría parecer una atractiva acción paralela, pues son susceptibles a la presión pública. Sin embargo, la investigación preliminar de CAFOD muestra que solamente una minúscula proporción de los recursos (probablemente menos del 0.4%), va dirigida a los mercados emergentes, que además no necesariamente serían volátiles CAFOD (1999).