10 años después de la crisis financiera: las alternativas a los bancos privados son más necesarias que nunca.

26 julio 2018 | Categorías: Banca publica

Cristofh Scherrer. Editor y director ejecutivo de “ Public Banks in the age of financialization: a comparative perspective”

Traducción: Aurora Martínez Hernández.

Durante la crisis financiera reciente que se inicio en 2008, las élites políticas cambiaron la percepción negativa que tenían del papel del Estado en los mercados financieros. Muchos bancos fueron nacionalizados y el gobierno les transfirió nuevo capital o les concedió préstamos a largo plazo y garantías. Pareciera que la deslegitimación que los bancos privados habían sufrido por su comportamiento imprudente volvía a legitimar a la banca pública. Sin embargo las medidas del gobierno ante la crisis se quedaron en medidas propias de la intervención. No se tomaron con el fin de rehacer el sector público bancario. Una vez que la profundidad de la crisis fue superada, los bancos rescatados volvieron a los inversores privados o el gobierno respectivo conservó su propiedad pero no exigió cambios en su gestión (como ejemplo, el Commerzbank en Alemania). Consecuentemente las iniciativas de reforma para hacer al sistema financiero más seguro se olvidaron de la banca pública. La última reforma europea para estabilizar el sistema financiero, la Unión Bancaria, incluso discrimina a la banca pública. A pesar del comportamiento especialmente bueno que las cajas de ahorro municipales alemanas tuvieron durante la crisis de 2008 (como argumenta Halyna Semenyshyn en un capítulo del libro “La banca pública en la era de la financiarización. Una perspectiva comparativa”) la Unión Bancaria forzará a las cajas de ahorros a abandonar su modelo de pasivo solidario, que funcionó contra la crisis, por un modelo europeo más expansivo.

Puesto que el llamamiento a extender y fortalecer la banca pública fue desatendido, la pregunta que surge es si esta omisión está justificada. Un equipo internacional de investigadores que han cubierto las experiencias de bancos públicos en países con una banca pública ampliamente extendida, ha explorado recientemente el papel que la banca pública podría jugar en la estabilización del sistema financiero. Estos investigadores tenían como objetivo comprender cómo la banca pública había ayudado en la crisis. ¿Sirven los bancos públicos como anclas de estabilidad en las crisis? ¿Proporciona la banca pública la financiación extra que requiere el desarrollo? Ante la idea que prevalece en la actualidad de que una banca pública politizada malamente puede gestionar las entidades financieras, estos autores también se hacen la siguiente pregunta: ¿Qué clase de gobernanza tiene que tener un banco público para poder rendir cuentas ante los ciudadanos?

Teniendo en cuenta las significativas diferencias entre los países investigados, Brasil, Alemania e India, los autores no comparan el sector financiero de estos países en sentido estricto. Mas bien las diferencias son utilizadas para reflexionar sobre determinadas funciones, comportamientos y desafíos para los bancos públicos. El caso de Brasil permite el estudio de una función apenas atribuida a la banca pública llamada estabilización del sistema financiero vía políticas anticíclicas. Ana Rosa Ribeiro de Mendonza y Simone Deos argumentan que al limitar a los bancos públicos realizar sólo las actividades sin atender por el sector privado- argumento repetido en economía- se abandona una importante función de los bancos públicos: su capacidad para funcionar en contra de los ciclos económicos y consecuentemente estabilizar el acceso al crédito durante las depresiones. Tomando como referencia a Hyman Minsky, estas autoras señalan la intrínseca volatilidad de los mercados financieros dominados por actores privados. Para contrarrestar las tendencias desestabilizadoras, es necesaria la presencia de instituciones con una lógica de actuación diferente a la del mercado. Como los bancos públicos no tienen como primer objetivo obtener beneficios, pueden jugar este papel. Y por extensión, su presencia en el mercado es la de un estabilizador automático, porque los bancos públicos proporcionan créditos a largo plazo. En tiempos de crisis pueden ser usados para intervenciones discrecionales, es decir abriendo nuevas líneas de crédito. Empíricamente muestran que el impacto de la crisis del 2008 en la economía de Brasil fue limitado porque el Banco Central de Brasil junto con los bancos privados proporcionaron suficiente liquidez a los agentes no financieros.

Desde la generalizada nacionalización de los bancos privados en los 60, La India ha sido uno de los países con un mayor sector de banca pública. Es pues un buen sitio para estudiar los logros y desafíos de un sistema financiero controlado durante mucho tiempo por el sector público. La India es un país con un nivel alto de familias que no usan los bancos. Palavi Chavan describe en detalle el asombroso aumento del alcance de las sucursales después de la nacionalización de los bancos en los 60. La expansión de la banca pública fue acompañada de un incremento impactante de los ahorros y de las inversiones públicas. Sin embargo la política financiera liberal de los 90 llevó a lo contrario en estos temas. La política de bajos tipos de interés para los préstamos dirigidos al apoyo agrario se redujo después de 2005, y sin embargo incluía grandes préstamos para infraestructura y sectores industriales básicos, con una alta propensión a los impagos, un tema que Meenakshi Rajeev aborda detalladamente. Rechazando la llamada a la privatización, Chavan propone la necesidad no sólo de preservar el carácter público de esos bancos mediante la recapitalización por su papel de inclusión financiera, sino también una gestión profesional y transparente para ellos.

La misma Alemania sirve para un análisis del papel de la administración de los bancos públicos durante su vida. Puesto que no todos los bancos públicos se han comportado igual de bien, una comparación entre bancos públicos exitosos y quebrados permite deducir los factores que determinan su resultado. Comparando el ambicioso pero últimamente en declive “landesbank” WestLB con uno más prudente, hasta la fecha, el “landesbank” Helaba, Xenilya Polikhronidi confirma la importancia de los órganos de gobierno. Mientras ambos bancos sufrieron la crisis de los 70, los propietarios del Helaba aprendieron su lección y prepararon unos órganos de gobierno caracterizados por un estricto control y mecanismos de supervisión. Así mismo tomaron como misión su carácter de servicio público. En el West LB este compromiso se rechazó y los órganos de gobierno dejaban un alto grado de autonomía a la gestión. Por qué algunos bancos públicos olvidan su función de servicio público es mi preocupación en este libro. Tomando otra vez como ejemplo a los bancos públicos alemanes, describo de forma sucinta su misión en términos de financiarización. Guiado por la teoría del discurso hegemónico, yo interpreto que tener como misión “el dejarse llevar” viene de la hegemonía liberal. Esto me lleva a ser escéptico respecto a las soluciones organizativas tecnocráticas para los problemas. Entender el mandato de servicio público para un banco es de la máxima importancia. Si los actores clave de los bancos públicos no comprenden bien qué implica el mandato de servicio público y no están identificados con él, entonces no puede esperarse que defiendan ese servicio público.

El principal resultado conseguido de estos estudios de casos pueden ser resumidos de la siguiente manera: Más allá de apoyar a las economías regionales prestando dinero y experiencia, los bancos públicos pueden estabilizar los ciclos de los negocios mediante los préstamos a largo plazo y movilizaciones de liquidez a corto para las inversiones contracíclicas y para el consumo. Así mismo, los bancos públicos aumentan el nivel de la inclusión financiera llegando a las familias con bajos niveles de renta. Como los mercados financieros maduros no proporcionan esta clase de servicios, la banca pública también es para los países desarrollados. Por contra o porque la banca pública desarrolla esas actividades, la banca pública funciona por término medio mejor que la banca privada en estos países incluso en términos de variables tradicionales, como son los beneficios con menores costes en eficiencia. En suma, los bancos públicos pueden realizar importantes funciones en una economía sin tener que confiarse a productos financieros que asuman demasiado riesgo. En conclusión, la extensión de los bancos públicos dentro del sistema financiero puede contribuir a estabilizarlos.

También los bancos públicos son propensos a tener como misión crecer. Y a veces son mal usados: por fines irrelevantes y de egoísmo partidista; por expandirse en su gestión o por beneficiar a deudores poderosos. Para salvaguardar a los bancos públicos de perder su misión original, los cambios en la estructura de incentivos dentro de su gestión no serán suficientes. Además de todo esto, es necesario que cambie la percepción gestora y política de los bancos públicos respecto de su misión como servicio público. Esto demanda un debate profundo sobre el papel del sector público y los límites del sector privado. Y pone en cuestión los conceptos y las practicas de la financiarización, empezando por la academia y no quedándose sólo en Wall Street.

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